Özet: Anayasa Mahkemesi Ankara 9. İdare Mahkemesi tarafından 375 sayılı kanun hükmünde kararnamenin ek 11.ci maddesinde değişiklik yapan kararının iptali için yapılan başvuruyu incelemiş ve 03.12.2015 tarihinde iptal ederek kararı Resmi Gazetenin 16 Aralık 2015 tarihli ve 29564 sayılı nüshasında yayınlamıştır. (2015-101 E. 2015/111 K.)

Hukuk devletini anayasamız insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve kanunlarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir diye tanımlamaktadır.

Hukuki güvenlik ile belirlilik ilkeleri, hukuk devletinin önkoşullarındandır. Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde Devlete güven duyabilmesini, Devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla, mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Aslolan muhtemel muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığıdır.

Anayasa Mahkemesinin iptal kararı:

1-İtirazın konusu:

27.06.1989 tarihli 375 sayılı kanun hükmünde kararnameye 11.10.2011 tarih ve 666 sayılı kanun hükmünde kararnamenin birinci maddesiyle eklenen ek 11.ci maddenin birinci fıkrasının b- bendinde yer alan uzman ibarelerinin Anayasanın 91.ci maddesine aykırı olduğu iddia edilerek iptali istenmiştir. Anayasanın 91. ci maddesi TBMM’NİN kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini düzenlemektedir.

2-Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunda 15.01.2012 tarihinden sonra bankalarda uzman yardımcısı olarak göreve başlayanların, bu tarihten önce işe başlayanlarla aynı unvan ve görevi yapan kişilerle mali haklarının eşitlenmesini talep eden bir kişinin yaptığı başvuruyu Ankara 9. cu idare mahkemesi reddetmiştir. Bu kez davacı mahkemenin ret kararının Anayasaya aykırı olduğunu iddia ederek idare Mahkemesine itiraz etmiştir. İdare mahkemesi davacının anayasaya aykırılık iddiasını ciddi bularak itiraz konusu kuralın iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmuştur.

3-İptali istenen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin ek 11. maddesinin itiraz konusu ibarelerin de yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir:

Ek Madde 11- Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra;

5018 sayılı Kanuna ekli III sayılı cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuat uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı, başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsal olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir. Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz."

4-İtirazın Gerekçesi:

Başvuru kararında özetle, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumuna bankalar uzman yardımcısı olarak, 15.01.2012 tarihinden sonra atananlara yapılacak ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam tutarına üst sınır getiren itiraz konusu kuralın 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile düzenlendiği, Kanun Hükmünde Kararnamenin dayanağı olan 6223 sayılı Yetki Kanunu uyarınca mali konularda Kanun Hükmünde Kararname çıkarmanın mümkün olmadığı belirtilerek, Yetki Kanunu kapsamında bulunmayan kuralın Anayasanın 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenmiştir.

5-Anayasa Mahkemesi Anayasa'ya Aykırılık Sorunu teşkil eden 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 11. maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten sonra 5018 sayılı Kanuna ekli III sayılı cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarının, Başbakanlık uzmanları mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemeyeceğini ve bunların, emeklilik hakları bakımından da emsal teşkil edeceğini ve belirlenen personel ile denk kabul edileceğini düzenlemektedir.

6-İtiraz konusu kural:

1989 tarihli 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile eklenmiştir. 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 06.04.2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu hizmetlerinin düzenli, etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilat, görev ve yetkileri ile kamu görevlilerine ilişkin konularda yetki kanunu kapsamında çıkarılan Kanun Hükmünde Kararnamelerdendir.

7-Yargısal Denetim:

Kanun hükmünde kararnamelerin yargısal denetimi hakkında genel açıklama Anayasa'nın 91. maddesinde düzenlenen Kanun Hükmünde Kararnameler, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa'nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine verilmiştir.

Yargısal denetimde Kanun Hükmünde Kararnamenin, öncelikle yetki kanununa sonra da Anayasa'ya uygunluğunun çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar, Anayasa'nın 148. maddesinde Kanun Hükmünde Kararnamelerin yetki kanunlarına uygunluğunun denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa'ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle Kanun Hükmünde Kararnamenin yetki kanununa uygunluğunun denetimi de girmektedir. Çünkü Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içerisinde Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması, Kanun Hükmünde Kararnameyi Anayasa'ya aykırı duruma getirir.

8-Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan alan olağanüstü hallerle ilgili Kanun Hükmünde Kararnamelerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki Kanun Hükmünde Kararnamelerin bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, Kanun Hükmünde Kararnameler ile dayandıkları yetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. Kanun Hükmünde Kararnamenin Anayasa'ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen Kanun Hükmünde Kararnamelerin içeriği Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.

9. Kanun Hükmünde Kararnamelerin Anayasa'ya uygunluk denetimi, kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa'nın 11. Maddesine göre, Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz, denilmektedir. Bu nedenle kanunların denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. Kanun Hükmünde Kararnameler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem de Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar.

10-Anayasada kimi konuların Kanun Hükmünde Kararnamelerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasında sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez denilmektedir. Bu kural gereğince, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak Kanun Hükmünde Kararnameyle düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi tanımaktadır.

11-Anayasa'nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa'nın 163. maddesinde olduğu gibi Kanun Hükmünde Kararname çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, Kanun Hükmünde Kararname ile düzenlenmesi Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz.

12-İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi:

Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, yetki kanununda, çıkarılacak Kanun Hükmünde Kararnamenin amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla Kanun Hükmünde Kararnamenin çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir Kanun Hükmünde Kararnamenin Anayasaya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır.

Bu bağlamda, Anayasa'nın Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler başlıklı üçüncü bölümünde düzenlenmiş olan haklar içinde kalan ve Anayasa'nın 91. maddesinde belirtilen Kanun Hükmünde Kararnameyle düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanununun kapsamında kalması durumunda, Kanun Hükmünde Kararnameyle düzenlenmesinde Anayasa'ya aykırı bir durumun olmayacağı açıktır.

13-6223 sayılı Yetki Kanununun amacını düzenleyen 1. maddesi b/ bendinde, kapsamına ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin 2.ci fıkrasının b/ bendi ile bu bendin 7 numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin 1.ci fıkrasının b/ bendinde, kamu personelinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarından söz edilmekte, ancak mali haklara ilişkin bir açıklamaya yer verilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda öngörüldüğü üzere;

*Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,

*Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarak yeniden düzenlenmesine,

*Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına, ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkün olmaktadır. Mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı Yetki Kanununun kapsamına girmediğinden, Kanun Hükmünde Kararnameyle doğrudan mali haklarda bir düzenleme yapılamaz. Başka bir deyişle, 6223 sayılı Yetki Kanununun amaç, kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisi verilmemiştir. Ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki Kanununun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal sonucu olması durumunda mümkün olabilecektir. 6223 sayılı Yetki Kanununda öngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda bir düzenleme yapılamayacağı açıktır.

14-İtiraz konusu kural:

1989 tarihli 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 11. maddesinin birinci fıkrasının b/ bendinde yer alanuzman ibaresidir. 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin birinci maddesiyle 1989 tarihli 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen ek 11.ci maddenin birinci fıkrasının b/ bendiyle, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra, 5018 sayılı Kanuna ekli III sayılı cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuat uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarının, Başbakanlık uzmanlarına, mevzuatında, kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemeyeceği ve bunların, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edileceği belirtilerek, uzmanların mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır.

Oysa 6223 sayılı Yetki Kanununda kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarından söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Diğer yandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir.

Kanun Hükmünde Kararnameyle getirilen kural, 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa'nın 91. maddesine aykırı görülerek iptal edilmiştir.

15-İptalin diğer kuralara etkisi:

6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanunun 43.cü maddesinin 4.cü fıkrasında başvurunun; kanunun, Kanun Hükmünde Kararnamenin veya TBMM İçtüzüğünün sadece belirli madde veya hükümleri aleyhine yapılmış olup da bu madde veya hükümlerin iptalinin kanunun, Kanun Hükmünde Kararnamenin veya TBMM İçtüzüğünün diğer bazı hükümlerinin veya tamamının uygulanamaması sonucunu doğurması hâlinde, keyfiyeti gerekçesinde belirtilmek şartıyla Anayasa Mahkemesince, uygulama olanağı kalmayan kanunun, Kanun Hükmünde Kararnamenin veya TBMM İçtüzüğünün söz konusu öteki hükümlerinin veya tümünün iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir.

16- 27.06.1989 tarih ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye, 11.10.2011 tarih ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1. maddesiyle eklenen ek 11.ci maddenin birinci fıkrası b/ bendinde yer alan uzman ibarelerinin iptalleri nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan, aynı bentte yer alan, bu ibarelerden önce ve sonra gelen "ile unvanlı meslek personeline ve unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına ibarelerinin de 6216 sayılı Kanunun 43. maddesinin 4.cü fıkrası gereğince iptalleri gerekir.

17-Anayasa'nın 10. maddesi, herkesin dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşit olduğu, hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamayacağı, Devlet organları ve idare makamlarının bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorunda olduklarını düzenlemiştir.

Kanun önünde eşitlik ilkesi, hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil, hukuksal bir eşitlik öngörülmektedir. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumda bulunan kişilerin kanunlar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak kanun karşısında eşitlik ilkesi ihlal edilmiş olmaz. Kanun önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve uygulamaları gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulmakla Anayasa'da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmiş olmaz.

Anayasa'nın 2.ci maddesinde sosyal hukuk devleti, insan haklarına saygılı, kişi hak ve özgürlükleriyle kamu yararı arasında adil bir denge kurabilen, çalışma hayatının kararlılık içinde gelişmesi için sosyal ve ekonomik önlemler alarak çalışanlarını koruyan, onların insan onuruna uygun hayat sürdürmelerini sağlayan, sosyal güvenlik hakkını yaşama geçirebilen, güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak sosyal adaleti ve toplumsal dengeleri gözeten devlettir şeklinde tanımlanmıştır.

Yine Anayasanın 55.ci maddesinde "Ücret emeğin karşılığıdır. Devlet, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alır. Asgarî ücretin tespitinde çalışanların geçim şartları ile ülkenin ekonomik durumu da göz önünde bulundurulur."hükmü düzenlenmiştir.

Sonuç:

Anayasa Mahkemesinin 03.12.2015 tarihli kararına eşit işe eşit ücret ilkesi açısından bakıldığında 27.06.1989 tarihli 375 sayılı kanun hükmünde kararnameye 11.10.2011 tarih ve 666 sayılı kanun hükmünde kararnamenin 1.ci maddesiyle eklenen ek 11.ci maddenin birinci fıkrasının b/ bendinin Anayasanın 91.ci maddesine aykırı görülerek iptali hukuk adına sevindirici bir karardır.

Kaynakça:

1982 tarihli Anayasa

Anayasa Mahkemesinin

2015-101 E. 2015/111 K.

03.12.2015 tarihli kararı.

AVUKAT EROL TÜRK

[email protected]